加快典当业立法，促进典当业健康发展

——商务部市场体系建设司司长常晓村

（2010年10月27日）
 

同志们：

今天，我们在这里召开全国典当业监管工作会议，主要议题是贯彻落实国务院领导同志关于典当业发展的有关指示精神，总结典当业“十一五”时期监管工作，分析当前工作形势，交流工作经验，研究部署“十二五”时期的工作。下面，我向大家通报有关情况，并谈几点意见：

一、典当业总体情况

2008年以来，国务院领导同志多次做出批示，要求商务部门要负起监管和防范风险的责任。去年8月，国务院领导听取了商务部、公安部、银监会、法制办等有关部门关于典当业的专题汇报后指出，发展市场经济，典当行是不可或缺的组织；规范典当业是为了更好地发展，我们的规范要跟上行业的发展变化；要加快条例出台，建立市场准入、退出及高管人员行业禁入制度，借鉴金融监管部门市场监管经验，强化信息监管，推进信息共享。国务院领导对商务部门近年来规范典当业发展所做工作给予了充分肯定。一年以来，我们根据国务院领导和部领导的部署，在有关部门及各地商务部门的大力支持下，我们抓紧落实和推进了各项具体措施，目前各项工作进展顺利，全行业保持了规范稳定健康发展。

（一）典当业总体运行平稳。商务部成立后，根据部党组的统一部署，按照规范和发展并重的原则，我们完善了规章制度，建立了联合审批工作机制，有序开展了典当行新增设立工作，同时努力为典当企业发展营造良好的市场环境。截止目前，全国共有4433家典当企业。企业数比2003年增长了2.3倍。全行业注册资本584亿元，比2003年增长了5.1倍。从业人员3.9万人，比2003年增长了1.2倍。在行业快速发展的同时，典当行业呈现出稳定向好的发展趋势。今年前三季度，典当行业累计发放当金1232亿元，同比增长14.5%。从业务结构看，房地产抵押占56.3%，动产和财产权利质押分别占23.1%和20.6%，保持基本稳定。利息及综合服务费收入47亿元，同比增长23.7%，经济效益稳步提升。截至今年9月末典当余额365亿，环比增加2.6%，保持了低速的增长。全行业负债总额99亿元，资产负债率14.1%，同比减少1.1个百分点，处于较低水平。三年来，行业不良贷款率始终保持在1%以下，总体看，我国典当业发展总体上是健康平稳的。

（二）服务小企业功能日益显现。典当业在促进地方经济发展的作用日益增强，特别是在国际金融危机爆发后，典当行在缓解小企业贷款难、促进小企业发展等方面起到了积极作用。典当服务高效便利的操作流程，方便了小企业尽早获得短期周转资金。当金主要用于盘活存量资产、应急货款、创业基金和支付农民工工资等方面。今年前三季度，累计向小企业和个体工商户发放当金161万笔，共计1010亿元，占典当总额的82%。

（三）行业整体素质不断提高。近年来，各级商务主管部门狠抓典当监管人员和行业从业人员的培训工作。2006年起，商务部编印了教材，建立了师资队伍，并在湖北、河南启动了全国典当从业人员培训工作。此后各省及全国典当专业委员会累计举办了54期典当从业人员培训班，培训从业人员达7000多人。随着行业的发展，近年来也吸引了一批经营业绩好、品牌价值高、社会责任强的优秀企业投资典当业。

二、典当业监管工作

（一）立法工作进展顺利。针对典当业的发展情况，为进一步规范典当经营行为，防控风险，去年9月，商务部启动了《典当管理条例》起草工作，同年11月将送审稿报送国务院。该稿从制度建设的角度，借鉴了《典当管理办法》实施经验，结合近年来典当业发展中的新情况、新问题，进一步明确界定典当定位，依法确立典当业的市场准入和退出机制，完善典当经营规范。起草过程中，我们多次与有关部门进行沟通协调，部领导亲自过问并就关键问题给予了具体指导。条例现已列入国务院今年二类立法计划，法制办拟在进一步修改完善后，上网公开征求意见。这次，我们也将条例征求意见稿作为大会讨论文件印发，欢迎大家多提意见和建议。同时，我们很高兴邀请到国务院法制办万欣同志参会，今天上午她将为大家专门介绍立法工作进展情况。

（二）监管制度日趋完善。近年来，围绕典当业市场准入、经营管理和市场退出的各个环节，商务部陆续发布《关于进一步完善典当业监管及风险防范制度的通知》等多个规范性文件。对落实监管责任制、健全监管网络、加强监督检查等工作制度，完善了信息报送和年审制度，建立了典当企业执业责任制和违规违约信息通报制，规范了行业退出机制，确立了行业发展原则，为强化和改进监管工作提供了制度保障。

（三）会计制度得到统一。去年，我们商财政部出台了典当企业执行新会计准则衔接规定，统一了典当企业会计制度。这是新会计准则实施后，财政部发布的第一个行业衔接规定。规定对典当企业财务信息披露进行了规范，填补了典当会计制度的空白，增强了典当企业会计信息的可比性。为指导各级商务主管部门加强财务监管，规范典当企业财务工作，我们会同财政部会计司联合编纂了《典当企业执行〈企业会计准则〉辅导读本》，这次作为内部资料印发大家，年底前即将正式出版。

（四）信息监管有效推进。全国典当业管理信息系统实施以来，初步构建了全行业政务信息和数据报送平台。去年底，以统一典当业会计制度为契机，实现了典当企业财务数据和经营情况季报向月报制度的转换。今年为进一步加强对典当企业经营监管，商务部组织研发了全国典当行业监督管理信息系统。该系统具有当票管理、查询分析、统计报表、风险预警等功能，各级商务主管部门可实现对典当企业经营状况实时监控和动态监管。本次监管工作会议的一项重要内容，就是培训监管人员使用该系统。至此，我们已经初步建立了典当业基础数据库，完善了技术保障体系，为进一步防范风险及规范监管工作打下坚实的基础。

（五）监管方式逐步规范。近年来，各级商务主管部门，在人手紧、任务重的情况下，认真履行监管职责，紧密结合当地实际，在维护市场秩序、优化发展环境等方面做了大量工作。一些省市坚持因地制宜，积极探索典当监管新举措。河南省出台《典当行现金管理暂行办法》，加强了典当行现金交易监督，规范了典当行现金使用行为，从制度上遏制了非法资金来源，避免了大 额现金交易所带来的隐患。江苏、湖南、安徽严格年审制度，组成年审工作组异地交叉年审，确保了年审工作质量。广东、大连依托行业协会开展年审，加强行业自律监督。天津、河北、内蒙古、黑龙江、福建、广西、宁夏等省区加大了信息核查力度，信息质量较高。通过各级商务主管部门的努力，维护了各地区典当业的稳定健康运行。

（六）政策协调力度加大。商公安部修订了《机动车登记规定》，增加了机动车质押备案业务，为典当企业办理相关登记扫清了制度障碍。此外，各地在促进典当业发展方面也做了大量工作。浙江省积极沟通财税部门，利用统一会计制度的契机，推进典当企业贷款损失准备金税前抵扣政策的落实；云南省协调国土部门，帮助典当企业解决了土地抵押业务登记问题；深圳市福田区推出了科技型中小企业典当融资的补贴政策；上海市推动制定促进典当业发展条例，探索扶持典当业发展的政策措施。这些政策的出台，有效地改善了典当业的发展环境。

（七）行业标准化建设起步。今年发布了《动产典当操作技术规范》，结束了典当业没有标准的历史，有助于帮助典当企业提高动产管理水平，防范经营风险，保护相关交易人的合法权益，为我国典当经营的标准化、专业化发展奠定坚实基础，促进行业的健康发展。我们将针对典当业经营特点和发展规律，从典当术语到典当操作规程，再到从业人员资质条件及典当企业服务规范等，全面推出行业标准。通过标准化促进企业规范经营。

三、典当业面临的形势及存在的问题
刚刚闭幕的十七届五中全会已经通过了“十二五”规划的建议，国内贸易“十二五”规划也首次上升为国家级专项规划，这些都为典当业的发展带来机制。同时，我们也要清醒地认识到，未来的五年，经济运行仍会有许多不确定性，内外压力齐至，多重因素叠加，保增长与控通胀仍会是政策调控的难点。世界各国的流动性预计会从宽松逐渐走向中性或紧缩，未来企业融资的成本仍会提升，典当的市场需求压力会相应加大。从典当业内部看也面临不少问题和困难：

（一）行业发展总体水平偏低。从企业注册资本看，90%以上的典当企业属于微小企业，抗风险能力差。从经营情况看，东西部地区行业发展很不平衡，经营业绩和管理水平差距悬殊。从人员素质看，高级经营管理者风险意识和经营理念还有待提高，人才资源紧缺已成了行业进一步发展的阻力。从业务结构看，典当企业业务结构不够合理，房地产抵押业务接近60%，比重过高，许多企业没有能力开展动产典当业务，经营单一，受市场波动影响较大。从行业布局看，企业扎堆城市中心区的现象比较突出，加剧了恶性竞争的风险。

（二）违规经营现象依然突出。从近年各地年审情况看，一些典当行资金来源涉嫌违规，帐外挂帐；有的没有开展典当业务，违规抽逃资本金；部分典当行没有完善的公司治理结构，内部管理松散，风险识别和管控能力不足，甚至没有合格的财务报表；一些典当行出现虚假宣传，恶性竞争的苗头。这些问题的存在，不仅损害了典当业的整体形象，也对正常的经济金融秩序带来隐患。这些问题产生的原因是多方面的。一是发展思路问题。有的典当行急功近利思想严重，发展方式粗放，短期行为突出；有的对监管与发展的一致性认识不清，甚至把监管与经营对立起来，上有政策，下有对策。二是企业管理问题。内部管控不严在有些典当行还表现得比较突出。一些典当行不注重内部控制与管理，造成个别高管人员利用典当行从事非法活动，给企业自身和整个行业带来不利影响。

（三）防范风险的压力增大。近几年来，典当业的发展出现了一些新情况、新问题、新变化。一是典当业业务量增长迅速；二是生产经营性业务比重不断上升；三是新型关联典当业务兴起。这些增加了典当业的监管难度。一些企业片面追求利润，打着业务创新的旗号，采取一些变相操作，违规融入信托资金、企业闲置资金等进行放贷，或超比例向房地产企业提供融资，影响了金融稳定，干扰了国家宏观调控。今年6月，我们对部分地区的财务报表进行了分析，针对一些企业严重超比例融资，负债率过高的现象，向部分地区下发了非现场核查通知书，要求这些省市对存在的问题进行核实。从反馈情况看，这些企业都存在不同程度的问题。

（四）监管的能力和水平亟待提高。随着典当业务的不断创新，监管工作遇到更多新事物、新问题，需要积极介入监管，及时识别风险，但目前监管队伍总体素质还不能完全适应新形势、新任务的要求，监管水平与监管对象和典当活动的新特点、新变化不相适应。面对典当业的快速发展，传统粗放的监管模式已不适应高效能监管的要求，监管方式需要向精细化、专业化转变，向科学分类监管转变。

四、“十二五”时期典当工作

（一）加快立法工作。立法是各级商务主管部门依法履行典当业监管职责的重要前提。下一步，我们将继续加强立法调研，配合法制办完善《典当管理条例》的审查修改工作，力争条例早日出台。同时，积极会同有关部门研究制定促进典当业发展的支持政策，为典当业健康发展创造条件。

（二）制订行业发展规划。行业发展，规划先行。各地应按照布局合理、竞争有序的原则，科学系统地编制本地区典当业发展规划。既要考虑经济总量，又要兼顾典当业经营指标和市场需求，优先在空白地区、有市场潜力的地区发展典当行，引导规模较大的典当行向周边地区延伸，开设分支机构，努力打造典当知名品牌企业。我们也要将各地监管水平纳入规划发展范畴。

（三）加大非现场监管力度。2010年起，典当业已实现财务报表和经营情况月报制度。从前三季度情况看，各地在信息催报、报表核查工作方面不断增强。我们将全面推广全国典当监管信息系统，从每笔典当业务抓起，切实做好合规性检查。这项工作作为监管工作的一个新举措，会后要抓紧落实，把数据分析、非现场检查这项工作制度化、规范化，并针对存在的问题提出解决的办法。

（四）继续强化监督检查。各地要充分利用监管信息系统提供的风险预警指引，分析、监测，及时发现苗头性和倾向性的问题，充分利用会计师事务所等专业机构，及时开展有针对性和有效性的现场检查，完善现场检查工作机制，把现场检查和非现场监管有效结合，坚持监管报告制度，特别要强化对典当企业市场行为的监管，加大违法违规行为处罚力度，加强与银监、公安、工商等部门交流与沟通，通过建立监管联动工作机制，形成监管合力，提高监管工作水平。

（五）探索推进分类监管试点。针对典当企业规模不同、经营范围不同，探索实现区别监管。对于资产质量较好，内控制度比较完善的品牌典当企业，要重点关注其业务创新、关联业务及融资规模等。对于中小典当企业，监管重点应该集中于风险管理和内部控制，特别要侧重业务合规性检查。在加强对典当行监管的同时，各级商务部门还应注意保持与典当企业实际控制人的沟通，了解其经营和发展意图，提出合理的意见和建议。

（六）加强人才队伍的建设。随着典当业发展，专业人才匮乏已成为制约典当业发展的瓶颈，如何坚持以人为本，全面提升监管人员和企业高管的政策理论水平和综合业务素质，是未来典当业健康可持续发展的关键。为此，我们会同部人事司起草了《关于落实“人才强商”战略  做好典当业人才培养工作的实施意见》，拟对全国典当监管人员和典当高管人员开展全方位、高层次、多学科的轮训。征求意见稿已印发大家。

（七）发挥行业协会的自律作用。要加强对行业协会的指导力度，把协会作为加强和改善行业管理的重要支撑。督促协会建立健全各项自律性管理制度，规范企业行为，防止同业恶性竞争，维护市场公平交易秩序。支持和指导协会制订并组织实施行业职业道德准则，大力推动行业诚信建设。

同志们，明年是“十二五”规划的开局之年。我们这次会议既是对“十一五”很好地总结，更是把握“十二五”战略机遇期，使典当业开好头、起好步。会后，各级商务部门要按照科学发展，转变发展方式，坚持扩大内需战略和增强消费能力的总体要求，统一认识，明确任务，强化责任，抓好落实，力争使典当行业在“十二五”期间迈上新台阶，更好地为我国经济社会持续平稳健康发展做出新的更大的贡献。

谢谢大家！